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2017-02-08点击:

北极星节能环保网讯:摘要:为了吸引社会资本参与PPP项目,各地在PPP项目实施中往往重准入保障而轻退出安排。然而,退出机制是PPP模式的重要一环,因此选择恰当的退出机制就成为社会资本成功参与PPP项目的最有力保障之一。本文在分析PPP项目特征的基础上,系统梳理了PPP模式中社会资本退出的六种可供选择的方式,期待籍此为PPP模式的规范操作提供有益导向和参考。

PPP模式在我国的推广如火如荼,截止2016年9月,全国PPP综合信息平台入库项目10170个,总投资额12万亿,跃居成为全球最大的PPP市场。同时,在各部委的通力合作下,相关政策日趋完善,项目加快落地。但是,不可否认,缓解地方财政压力是PPP模式受到力推的一大主因,为了吸引社会资本的参与,地方政府注重准入保障,但是对于PPP退出机制却很少提及,不太明晰。

一、PPP退出机制必不可少

退出机制作为PPP模式重要的一环,是社会资本参与PPP项目的有力保障,在项目运作过程中必要且不可或缺,原因有三:

(一)PPP项目周期较长,存在期限错配

PPP项目的合作周期较长,一般为10-30年,但社会资本而言,期限问题是一个极大考验:1.PPP项目周期超过了许多企业的存续期,根据《全国内资企业生存时间分析报告》数据显示,2000年以来全国新设企业近五成企业年龄在五年以下,企业五年累计消亡三成以上,半数能存活八年以上。企业成立后三至七年为退出市场高发期,近五年退出市场的企业平均寿命为6.09年,寿命在五年以内的接近六成。所以很多社会资本难以全程参与PPP项目;2.存在期限错配,目前参与PPP项目的融资工具,主要包括银行贷款、银行理财、保险资金、债券(公司债、企业债、项目收益债、短融、中票、PPN等)、ABS、融资租赁等,期限通常为5-10年,难以满足PPP项目期限要求,因此,许多金融机构意图阶段性参与PPP项目,对PPP项目的流动性较为关注,希望有畅通的交易流通和退出机制。

(二)PPP项目综合复杂,不确定性加剧

PPP项目是非常复杂的系统性工程,涉及面广,业务复杂,技术要求高,涉及行业标准、财务测算、政府采购、法律合同、项目建设、运营管理等多个方面,在长达10-30年的合作期限内,存在极大的不确定性,当政企双方收益分配结构不当时,就会影响合作的积极性,甚至会导致合作破裂,社会资本可能会考虑退出。

(三)社会资本联合参与,发挥综合优势

为了提高PPP项目的中标概率,社会资本通常会甄选合作伙伴,临时组建联合体,以一个投标人的身份统一投标,竞标成功后,协同合作,共享PPP盛宴。金融机构联合施工企业、运营企业是较为常见的方式,由金融机构负责资金的融通,施工企业承担项目的建设,运营企业担任项目的运营,

发挥各自的比较优势,更加高效。但是会面临着一个问题:各主体的参与是阶段性,如在运营阶段,施工企业并不具备运营管理的经验和优势,若其继续充当股东,可能因专业水平的不足而增大决策成本,提前退出是较为理智的选择。

二、社会资本退出现实依据

考虑到以上三点因素,PPP模式中社会资本的退出十分必要,且有一定的现实依据。

2014年9月23日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),提出细化完善项目合同文本,地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同,重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节,积极探索明确合同条款内容,强调了PPP退出安排的关键性。

2014年11月16日,《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)出台,提出健全退出机制,政府要与投资者明确PPP项目的退出路径,保障项目持续稳定运行。项目合作结束后,政府应组织做好接管工作,妥善处理投资回收、资产处理等事宜,意识到要健全PPP退出机制。

2014年11月29日,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)出台,规定项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标,重点列示了项目移交时的关注要点。